背景
- 2020年3月11日，欧盟委员会发布《循环经济行动计划》（Circular economy action plan，简称CEAP），目标是推动欧洲经济适应绿色未来，激励环境保护与竞争力齐头并进，赋予消费者更多权益。这一行动计划，也是欧盟《绿色协议》（Green Deal）的重要组成部分
- 2025年1月，欧盟委员会环境总署政策官员在2025年国际电子回收大会宣布：欧盟委员会计划制定一部全新的《循环经济法案》
-2025年8月1日，欧盟委员会正式启动《循环经济法案》的公众证据和意见征集。
随着欧盟《循环经济法案》立法工作的不断推进，相关各方尤其是企业在合规方面面临着各种不同的问题：其是否是另一部回收法规？是否会影响到企业生产者责任延伸（EPR）义务？企业是否需要再次重新思考产品设计等等。
随着欧盟委员会于2025年11月6日结束了对该法案发起制定的公众证据征集（call for evidence），各利益相关方参与到法规制定的第一个重要窗口期现已结束。与此同时，欧盟委员会还针对特定利益相关方开展了一项更具技术性的定向意见征集，该咨询于2025年12月4日结束，标志着欧盟委员会正开始将反馈意见转化为2026年的立法提案。
本文将对《循环经济法案》进行解析，重点关注当前法案重要议题，哪些要素成为该法案推动力，以及对企业应做哪些准备的简要建议等。
制定安排和目的
欧盟《循环经济法案》（EU Circular Economy Act，简称CEA）由欧盟委员会，定位在《清洁工业协议》（Clean Industrial Deal）和《竞争力指南针》（Competitiveness Compass）框架之下，旨在为二次原材料建立一个真正的单一市场，到2030年将欧洲循环材料使用率翻倍至约24%，并通过减少对进口资源的依赖来增强欧盟的经济安全。
根据欧盟委员会目前的规划，该提案预计将于2026年下半年提出，并有望在本届任期内通过。
根据欧盟发布的信息，该法案旨在改变欧洲工业的运营方式，解决资源稀缺、废物日益增多以及全球竞争等突出问题，并希望通过该法案将欧盟当前的环境压力转化为未来的战略机遇。
作为新《清洁工业协议》（Clean Industrial Deal）的支柱之一，欧盟希望《循环经济法案》能推动系统性变革，促进循环产品的领先市场形成，破除监管复杂性，并为支撑欧洲绿色转型的技术和基础设施释放投资。
截至目前进展
2025年11月6日，欧盟委员会针对CEA的证据征集（call for evidence）和公众意见征集（public consultation），作为该旗舰法规的第一步，该时段吸引了来自欧洲各地的行业、非政府组织、欧盟成员国、工会和公民的回应。
此后，欧盟委员会通过一项更具技术性的定向咨询（targeted consultation），对公众咨询进行了补充，就公共采购、废物终止标准、生产者责任延伸（EPR）改革、再生含量目标以及跨区域循环中心等具体问题进行方案测试。正如欧洲议会研究服务处（European Parliamentary Research Service，简称EPRS）简报所示，这些来自公开和定向咨询的反馈意见，将共同为预计于2026年第三季度提出的立法提案提供信息。
利益相关方的参与窗口
尽管欧盟层面的第一轮咨询现已结束，但企业和各相关方仍有一个决定性的窗口期可以参与和影响CEA的制定。在2026年，欧盟委员会将在提交最终提案前，对其政策选择进行细化。利益相关方可以通过欧盟的行业平台、技术交流、试点项目等直接接触和联系，提供的意见。
主要内容和范围
根据欧盟委员会在意见征集期发布的信息，CEA旨在解决欧盟四个长期存在的结构性障碍：
监管碎片化：欧盟成员国对废弃物立法的不同解释，破坏了可回收材料的单一市场。
不利的经济性：由于质量不一致和成本较高，二次原材料仍缺乏竞争力。
透明度差距：缺乏关于可回收性和材料含量的标准化数据，影响了决策。
物质流失：执法不力、收集和分类效率低下，导致宝贵和关键资源的损失。
欧盟委员会表示，为克服这些挑战，CEA将把对现行废弃物法律的定向改革和横向市场塑造工具相结合。欧洲议会研究服务处（EPRS）的简报中，指出了起草该法案时正在考虑的三大立法措施：
修订欧盟《废弃物框架指令》（Waste Framework Directive，简称WFD）和《垃圾填埋指令》（Landfill Directive）
改革《报废电子电气设备指令》（WEEE Directive）
制定额外的横向措施，包括协调统一的废物终止标准、财政工具以及对产业共生的支持
与此同时，欧盟委员会还在探索一套广泛的措施工具箱，具体要素从公共采购标准和再生含量目标，到跨区域循环中心和许可数字化等。
目前欧洲议会及各利益相关方中出现的一个关键政治问题是，CEA应在多大程度上优先考虑废物预防、再利用、维修和产品耐用性，而不是主要依赖回收和废物管理目标。多个科学机构和非政府组织认为，要绝对减少欧洲的物质足迹，需要设定具有约束力的资源使用目标，并更加重视上游措施。
法案重要性
从目前的各方信息来看，CEA可能不只是一份绿色文件，而是代表着对欧盟内部市场衡量竞争力、创新和可持续性方式的重新定义。无论是为回收而重新设计电子产品、改善关键原材料的回收，还是协调统一的废物终止标准，CEA的具体要求都有可能重塑各行业的供应链。
但是，尽管各种原料等物质的再利用在欧盟可持续发展目标中的作用日益增强，但迄今为止在咨询过程中，此事受到的关注依然有限，这其实对欧盟循环政策方向提出了一系列重要问题。
如果欧盟的CEA立法提案将秉承其在证据和意见征集时发布的细则说明的原则和目标，那么预计欧盟CEA将可能：
将各项目前分散的规则进行协调，以支持功能完善的循环经济；
通过数字化工具简化合规要求和措施并减轻行政负担；
通过公共采购为循环产品创造需求；
推动对回收基础设施和可持续产品设计的投资；
与现行立法保持一致，如《包装和包装废弃物法规》（Packaging and Packaging Waste Regulation, 简称PPWR）、上文提到的WFD以及《可持续产品生态设计法规》（Ecodesign for Sustainable Products Regulation, 简称ESPR）。
对企业的潜在影响和风险
预计CEA将对包装、电子、汽车、化工、建筑和纺织等行业产生广泛影响，基于目前的信息，大致可能带来的变化包括但不限于：
新的合规与性能标准：关于可回收性设计、可拆解性、耐用性和透明度，比如ESPR内要求的产品数字产品护照的义务。
更简化、更协调的规则：减少在多个欧盟成员国运营的公司的监管摩擦，特别是在废弃物分类、报告和生产者责任延伸方面。
更可能获得补贴/激励的机会：针对循环产品、服务和基础设施的公共采购优惠和资金机会。
调整业务模式的压力：受监管简化、单一市场障碍以及对二次原材料需求增长的推动，循环商业模式实践正在兴起，包括对生产者责任延伸、产品即服务模式（PAAS）以及闭环价值链的日益重视。
同时，如果意见征集等公开发布文件的原则在立法草案中得以贯彻，那么，CEA预计将对材料使用量大、产品设计复杂或依赖关键原材料的行业造成影响，相关行业面临的具体情况预计包括但不限于：
建筑：企业可能面临公共采购中的新循环性标准、材料成分申报要求，以及在建筑和拆除废物的再利用和回收方面更严格的义务。协调统一的废物终止标准可能会重塑绝缘材料、粘合剂和复合材料等材料的分类和再利用方式。
电子产品：欧盟委员会的目标是提高电子废弃物和关键原材料的收集和回收率。最新数据显示，欧盟仅有约30%至31%的电子废弃物被有效回收，远低于现有目标，许多设备通过非正式或不受控制的渠道流失。CEA可能将成为解决收集缺口、改革生产者责任延伸（EPR）、协调统一处理标准以及改善电子产品中关键原材料回收的关键工具。
化学品：新的透明度和可追溯性规则可能要求在产品层面进行化学成分申报。阻碍可回收性或可拆解性的物质可能面临限制或更高的生产者责任成本，特别是当它们与包装、电子产品或粘合剂相关时。
包装：预计CEA将对《包装和包装废弃物法规》（PPWR）进行补充，强化可回收性设计要求和二次原材料的使用。欧盟近期关于塑料的措施已经指向了在包装规则方面建立更协调统一的市场框架。
纺织品：由于回收率低且环境影响大，纺织品正面临日益严格的监管审查。该法案很可能会针对纺织品引入关于耐用性、可修复性、材料披露和单独收集等方面的具体义务。在上述每个行业中，该法案都可能改变循环性能的衡量和奖励方式。
企业建议
尽早进行合规评估和准备，并建议企业们积极寻找和通过各种渠道，为CEA的制定提供建言，选对适当的参与时机非常重要。
尽管欧盟第一轮公众咨询阶段已经结束，但真正的设计选择仍在进行中。在整个2026年，欧盟委员会将在提交提案之前，将反馈意见转化为关于废物终止标准、生产者责任延伸（EPR）协调、公共采购、WEEE改革以及资源使用考量等方面的具体规定。在这个阶段，企业如能通过有效渠道，来想欧盟提供的详细、操作性意见，可以更好的推动CEA成为一个可行框架来吸引更多投资，而不是成为一层额外的合规负担。
欧盟相关官员层已表示，CEA必须平衡三个要素：稳定和协调的规则、强有力的执法和市场监督以及与循环性相一致的经济激励措施。这正是来自企业和行业协会的行业特定证据可以发挥决定性作用的地方。
而一旦草案法规在今年公布，其范围便基本锁定。欧洲议会和理事会可以谈判和修订文本，但基本结构和目标雄心很少会改变。现在尽早参与，并提出有效和实际的反馈和意见，还可能在法案的草案制定过程中被考量和评估。
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